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上海人才居住證反思居住證制度:以上海爲例

欄目:留學生落戶上海资讯 人氣:發表時間:2019-07-09

加快戶籍制度改革”之後,各界對戶籍制度改革有了更高的期盼。7月30日,國務院發布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》,強調要“進一步推進戶籍制度改革,落實放寬戶口遷移政策”,而戶籍改革的最終目標是“進一步調整戶口遷移政策,統一城鄉戶口登記制度,全面實施居住證制度,加快建設和共享國家人口基礎信息庫,穩步推進義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生、住房保障等城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口”。


我認爲,此次戶籍改革有三個重要特點,一是實行城鄉統一的戶口登記;二是戶口的遷入條件以合法穩定住所、合法穩定職業爲基本條件,三是以經常居住地爲登記形式。在這些措施之中,尤其以居住證最爲要緊,而各地政府也在緊鑼密鼓地推進居住證制度,試圖將其作爲戶籍改革的載體。但居住證真的能夠承擔戶籍改革的重任嗎?我們不妨以國內最早實行居住證的上海爲例,看看其中的利弊得失。

上海自開始實行人才居住證,本意是想通過此種辦法在現有的戶籍制度下爲上海引入更有競爭力的人才。在2013年後,人才居住證制度又變爲居住證制度,最大的變化就是對居住證持證人的“條件管理”相對弱化,取而代之的是通過設置相應的指標體系,對持證人進行“積分管理”。根據2013年7月1日施行的《上海市居住證管理辦法》,居住證實行“積分制”,持證人可憑分值享受子女教育、社會保險、證照辦理、住房、基本公共衛生、計劃生育等公共服務待遇。

以居住證制度應對僵硬的戶籍管理制度,看起來這是一個進步,實際上並不一定,甚至因此給居民帶來了更多的不便。首先,當初爲了公民便利而推出的身份證最終並沒有惠及公民,除了旅遊的便利外,身份證無法取得原先所預想的各種效果,很多事務的辦理除了居民身份證外,同時還需要攜帶戶口簿和居住證。

2012年9月1日起,公安部在上海、天津、上海、重慶、、深圳等6個流動人口較多的城市,實施允許非本市戶籍就業人員和高等院校的在讀大學生異地提交出入境證件申請的便利措施。留學生落戶政策根據該措施,凡是需要在這些城市申請護照的,需要提交戶口簿和居民身份證,同時還需要提交居住證以及人力資源和社會保障部門出具的在就業地連續一年以上繳納社會保險的證明。這個規定當然是爲了方便那些在這六個城市居住的非戶籍居民,但問題並非那麽簡單,想要辦理護照者必須攜帶戶口簿和身份證,同時還需要提交居住證和人力資源和社會保障部門出具的在就業地連續一年以上繳納社會保險的證明。

辦理過居住證的人都知道,當你想申請居住證時,就必須提交身份證,換句話說,如果沒有身份證那就無法辦理居住證。從這個意義而言,身份證和居住證兩個證件只需要一個即可。更爲重要的是,如果非戶籍居民是一般家庭戶也就罷了,他可以讓其家人將戶口簿寄送過來;但是需要注意的是,很多非戶籍居民也是集體戶,這就意味著他必須回原籍才能夠辦理——而這已經和爲了方便辦理護照的初衷相違背,有時間回原籍辦理戶籍證明,爲何還要在這些城市申辦護照?

其次,很多人會因爲各種各樣的原因而辦理不了居住證。盡管《上海市居住證管理辦法》規定只需要“合法穩定居住”和“合法穩定就業”就可以申領居住證。但“合法穩定居住”需要一系列文件進行證明。《上海市居住證申辦實施細則》規定“合法穩定居住”需要提交擬在本市居住6個月以上的住所證明。而該《實施細則》第四條規定,“居住在自購住房的,提供相應的房地産權證複印件。居住在租賃住房的,提供由房屋管理部門出具的房屋租賃合同登記備案證明複印件。居住在單位集體宿舍的,提供單位出具的集體宿舍證明。居住在親戚朋友家的,提供居委出具的寄宿證明。”看起來這些規定都不過分,但是在實際運作過程中,基于各種各樣的原因,租賃住房群體的房東往往不願意配合租客進行房屋租賃登記備案。于是這部分群體盡管有“合法穩定居住”,也無法獲得住所證明。

也正是如此,盡管上海的居住證制度推出這麽多年,但是辦理的人員並不多。根據上海市公安部門最近統計的信息,上海全市現有非戶籍人口1100.09萬人。其中共辦理《上海市居住證》107.14萬人,辦理臨時居住證456.02萬人,未辦證者達到536.93萬人。原因就在于對很多群體而言,它們可能永遠無法獲得“合法穩定居住”的證明。

我不懷疑居住證制度的良苦用心,必須指出的是,當初在推出戶口簿、暫住證和居民身份證這些制度的初衷也是不錯。留學生落戶但最終的結果是這些措施的出台不是便利,反而使得居民的出行更加繁瑣。以身份證爲例,當初爲了爲公民便利而推出的身份證最終並沒有惠及公民,除了旅遊的便利外,身份證無法取得原先所預想的各種效果,很多重要證件的辦理除了居民身份證外,同時還需要攜帶戶口簿和居住證。那麽居住證的推出能夠改善這個境況嗎?至少從上海的實施情況來看,並沒有達到便民的目的——非戶籍人口辦理護照時還是戶口簿、身份證和居住證三證缺一不可。

更爲重要的一個情況是,居住證制度未必能夠承擔戶籍改革的重任,甚至可能因爲居住證制度的實施而讓戶籍制度更加混亂。

首先,各地分割的居住證制度阻礙了勞動力在全國市場的自由流動。留學生戶口按照《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》,“以連續居住年限和參加社會保險年限等爲條件,逐步享有與當地戶籍人口同等的中等職業教育資助、就業扶持、住房保障、養老服務、社會福利、社會救助等權利”。在勞動力流動日益頻繁的今天,一個人不可能在一個城市終其一生,當他剛剛取得這個城市的戶籍時卻要轉到另一個城市工作,這意味著他此前的努力都付諸東流。由此可見,各自爲政的居住證模式或將阻礙勞動力在全國範圍內流動。

其次,政府主導的落戶標准與市場所需要的勞動力背道而馳。從目前爲止,各地都是設想通過居住證制度篩選出當地所需要的勞動力。這種辦法看起來很科學很規範也便于操作,但最終是一只中看不中用的繡花枕頭。因爲目前的各種條條框框,無非是政府提供了一種選馬的標准。但是這種以政府標准篩選出來的馬匹能不能經受市場考驗,還有待進一步觀察。

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